Perustuslakituomioistuimen tarve syytä selvittää

Suomessa astui 1.3.2000 voimaan uusi perustuslaki, joka kokosi yhteen vuosikymmenien aikana tehdyt muutokset aiempaan vuonna 1919 hyväksyttyyn perustuslakiin (tunnettiin Hallitusmuodon nimellä). Kansalaisten oikeuksia ja velvollisuuksia sekä keskeisiä valtioelimiä ja niiden keskinäisiä suhteita – Suomen tasavaltaisen demokratian lähtökohtia – koskevat säännökset saatiin koottua keskitettyyn ja nykyaikaiseen muotoon. Jatkossa tuli huolehtia siitä, että perustuslakiin ei voitaisi tehdä muutoksia uuden lainsäädännön takia eivätkä uudet lait olisi perustuslain vastaisia. 

Perustuslaki säilytti  eduskunnan perustuslakivaliokunnan (plv) keskeisen aseman. Se jopa täydensi valiokunnan harjoittamaa lakiehdotusten etukäteisvalvontaa tuomioistuinten jälkikäteisvalvonnalla. Suomen järjestelmän etuihin suhteessa esimerkiksi Saksan malliin kuuluu myös se, että meillä kontrollin painopiste on ennakkovalvonnassa ja että meillä pystytään ottamaan kantaa esimerkiksi EU:n säädös- ja sopimusluonnosten suhteeseen kansalliseen perustuslain jo valmisteluvaiheessa. Ennakkokontrollia olisi vaikea järjestää tuomioistuinmallissa.

Viime aikoina on kuitenkin käynnistynyt keskustelu, voiko eduskunnan plv suoriutua tehtävästään, vai tarvitaanko Perustuslakituomistuin, jollainen on useissa maissa, etenkin  ”uusissa demokratioissa” Euroopassa. Suomessa plv:n arvovalta luotiin aikanaan Venäjän vallan lopulla Suomen autonomian puolustustaistelussa. Valtiosääntöasiantuntijoiden primus inter pares, akatemiaprofessori Kaarlo Tuori kiinnittää huomiota (Kanava, joulukuu 2013) erityiseen perustuslakikulttuuriin, sen tekijöihin ja kestävyyteen. Plv:n varaan rakentuvalla järjestelmällä on eräitä tärkeitä ennakkoedellytyksiä: arvovalta, tietynasteinen riippumattomuus ja asiantuntemus. Näissä suhteissa valiokunnan jäsenistön kehitys on huolestuttavaa. Aluksi maan johtavat valtiosäännön tuntijat olivat valiokunnan jäseniä, ja tämän vaiheen jälkeenkin ja asiantuntijainstituution merkityksen kasvettua vielä 1990-luvun puoliväliin asti jäsenet olivat kokeneita parlamentaarikkoja, joilla oli kokemuksen kautta kertynyttä asiantuntemusta, joita yritykset (puolue)poliittiseen painostukseen eivät heivauttaneet ja jotka takasivat valiokunnan arvovallan. 2000-luvulla valtaosa jäsenistä on untuvikkokansanedustajia. Lisäksi valiokunnan työtaakka on kasvanut aivan liian suureksi: kun vielä 1980-luvun lopulla lausuntoasioita oli valtiopäivittäin vain muutama, nyt niitä on yli 60! Tämä osoittaa, että lainvalmistelu on kriisissä myös lakiehdotusten perustuslain mukaisuuden takaamisen kannalta.

Tuorin mukaan on myös varottava uskomasta, että perustuslakikulttuuri kestäisi aina ajan paineita. Takaiskuja koetaan, joista viimeksi Unkarissa. Myös Suomessa on havaittavissa piirteitä, että suomalainen perustuslakikulttuuri on ottanut taka-askelia 2000-luvulla. Hän viittaa Aalto-yliopiston perustamiseen, ja pääministeri Jyrki Kataisen elokuusssa 2013 kommenttiin ”legalismista poliittisen päätöksenteon ongelmana” ja ”muutoksen johtamisesta lakikirja kädessä” . Lisäksi Katainen kuvasi oikeuskanslerin kuntauudistuksen valmistelua koskevasa kannanottoa ”provokaatioksi”. Tuori katsoo, että nämä ovat huonoja ennusmerkkejä perustuslakikulttuurin näkökulmasta. Lisäksi plv:n käyttämiä asiatuntijoita on tehty naurunalaiseksi eduskunnan istunnoissa ja lähetekeskusteluissa on ”ohjeistettu” plv:n jäseniä. ”Jos perustuslakivaliokunnalta menee arvovalta, omaperäinen perustuslakivalvontamme on tullut tiensä päähän”, Tuori kuittaa. Toisaalta plv on hänen mukaansa selviytynyt kunnialla niin eurokriisi-lausunnoista, kuntarakennelain käsittelystä kuin viimeksi sote-hankkeestakin, kiitos Tuorin mukaan paljolti puheenjohtajan ponnistelujen. Tästä voi ulkopuolinen esittää poikkeaviakin arvioita, mutta Tuorin arviolla on kiistatta erityistä painoarvoa.

Plv:n arvovallan menetys ei siten ole seurausta niinkään valiokunnan jäsenistä, vaika sekin seikka on otettava huomiooon, vaan perustuslakikullttuurin heikkenemisestä sinänsä. Tämän lisäksi plv ei enää vaikuta selviävän tehtävistään, ei siksi, että he eivät saisi käyttöönsä riittävää asiantuntemusta vaan siksi, että esille nousee myös epäilys, että myös plv tulkitsee perustuslakia liian poliittisesti, vaikka tietty jännite säilyy pyysvästi poliittisen ja oikeudellisen kulttuurin välillä. Tähän viittaavat eduskunnan lähetekeskustelut, mutta myös esimerkiksi se, että plv esimerkiksi jättää ministerivastuulain perusteella tehtävät selvitykset vajavaisiksi poliittisista syistä. Oikeuskansleri on Suomessa perinteisesti enemmänkin ”kruununjuristi”, jonka ei voida odottaa juuri koskaan menevän ministerin osalta moittimista vaativampiin ratkaisuihin. Tämä vahvistaa poliittista eliittiä ”nomenklatuurana”, oikeudellisesta vastuusta suojattuna vallankäytön sisäpiirinä. Britanniassa puhutaan käsitteestä ”kuuluisuuden antama syytesuoja”, mutta Suomessa voitaisiin soveltaa käsitettä ”vallan tarjoama syytesuoja”. Tätä osoittaa myös se menettely, jota Suojelupoliisi on soveltanut aiemmin aikansa nomenklatuuran edustajien yhteistyöhön itäblokin tiedustelun kanssa. Sote-valmistelu talvella 2015  osoitti puolestaan myös, että pari kolme asiantuntijaa voivat kaataa (onneksi)vuosia kestäneen, taloudellisilta mittasuhteiltaan valtaisan hankkeen parissa asiantuntijakuulemisessa plv:ssa. Perustuslakituomioistuin - miksei myös asiantuntijat - olisivat voineet kuitenkin antaa tyrmäyksen alkuperäiselle hankkeelle jo  viimeistään vuonna 2012, kun lakiehdotuksen raamit oli saatu valmiiksi.

Lisäksi EU-jäsenyys olisi perustellut muutoinkin Perustuslakituomioistuimen perustamista, vaikka plv onkin suoriutunut  tässä mielessä monista tehtävistään moitteetta, vaikka ei aina kaikista. Suomen aloittaessa liittymisprosessin Euroopan unioniin  kesäkuussa 1994 Korfulla, alkoi samalla kiistely presidentin oikeudesta osallistua EU:n huippukokouksiin. Tämä tunnettiin myöhemmin niin sanottuna ”lautaskiistana”.  Mediassa ja puolueissa ryhdyttiin valittua presidenttiä arvostelemaan siitä, että hän piti ”kaikin keinoin kiinni valtaoikeuksistaan”. Syytös oli hieman erikoinen, koska presidentillä oli lain mukaan esimerkiksi velvollisuus johtaa maan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa. Erityisesti tätä tehtäväään varten hänet oli valittu presidentiksi. SDP:n aiempi presidenttiehdokas Kalevi Sorsa oli korostanut, että presidentin valtaoikeuksiin ei ollut kajoamista. Sen jälkeen kun hän jäi valitsematta puolueensa presidenttiehdokkaaksi, SDP alkoi vaatia presidentin valtaoikeuksien rajoittamista, tai paremminkin: presidentin odotettiin pidättyvän vapaaehtoisesti valtaoikeuksiensa käyttämisestä. Eli luopumaan näistä tehtävistä, joiden hoitamiseen hänet oli suorassa kansanvaalissa valittu. Kiista oltaisiin mahdollisesti saatu pois päiväjärjestyksestä nopeasti, mikäli Suomessa olisi ollut erityinen Perustuslakituomioistuin. 

Saksassa on ollut vuodesta 1951 Perustuslakituomioistuin, joka takaa, että jokaisella Saksan kansalaisella on oikeus hakea muutosta valtiovallan tekemään päätökseen jos kokee valtiovallan loukanneen hänen perusoikeuksiaan. Se voi myös aloittaa tutkinnan, mikäli tietyt elimet kuten liittohallitus, osavaltioiden hallitukset, vähintään kolmannes liittopäiväedustajista tai alemmat tuomioistuimet sitä pyytävät. Saksassa Perustuslakituomistuin otti taannoin kantaa siihen, olisiko osallistuminen Euroopan kriisirahastoon perustuslain kannalta mahdollista. Perustuslakituomioistuin vetää myös rajat, kun on selvitettävä, onko jokin puolue natsimielinen ja siten kiellettävä lailla.

Tuori on vuoden 2013 lopulla päätynyt osaltaan seuraavaan lopputulemaan: ”Vielä muutama vuosi sitten en olisi uskonut, että Suomessakin voisi syntyä tarvetta pohtia vakavasti perustuslakituomioistuimen perustamista. Nyt en ole asiasta enää niin varma”. Hän toivoo asiasta avointa ja perusteellista keskustelua. Käsitykseni mukaan Perustuslakituomioistuimen tehtävät ja eräät tehtävistä voitaisiin siirtää perustuslakivaliokunnalta eduskunnan Lakivaliokunnalle (ja plv lakkautettaisiin). Jatkossa  perustuslaillista selkiyttämistä saattaa kaivata toimivaltasuhteet ulko- ja turvallisuuspolitiikassa ettei etenkään kriisitilanteissa jouduttaisi ihmettelemään, kuka maata johtaa. 

Nimenomaan tavallisten kansalaisten näkökulmasta Perustuslakituomioistuin parantaisi kiistatta myös heidän oikeusturvaansa. Kotimaisen valvonnan heikentyminen onkin korostainut Strasbourgin ihmisoikeustuomioistuimen asemaa, eikä se ole hyvä asia. Lisäksi jatkossa on vedettävä linjaa ”pillokorruption” osalta. Siirtymistä pääministerin tehtävistä Kremlin ohjaaman Nordstreamin konsultiksi tai ministerin erityisavustajan toimesta lobbariksi ei aina voida arvioida myönteisenä julkisen ja yksityisen välisenä vuorovaikutuksena. Euroopan neuvoston piirissä tällaisia ilmiöitä tarkastellaan korruption kannalta, ja niistä käytetään nimitystä re- volving doors tai pantouflage.